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    Tribune

    Le Pr Benamour prône une charte de développement

    Par L'Economiste | Edition N°:144 Le 08/09/1994 | Partager

    par Abdelali BENAMOUR

    Le Pr Benamour estime que la situation actuelle est propice aux réformes, y compris celles qui sont douloureuses ou difficiles à mettre en oeuvre. Il fait ici le portrait commenté des attentes et des enjeux de la "charte nationale de développement économique" qu'il appelle de ses voeux.

    Sa Majesté le Roi a nommé au début de l'été le Docteur Abdellatif Filali comme Premier ministre en remplacement de M. Karim Lamrani.

    Il a, par la même occasion, annoncé son souhait de voir se constituer avant la fin de l'année un gouvernement de coalition ou d'union nationale. Cet appel à l'ouverture a été renforcé par la libération des prisonniers politiques.

    Malgré la persistance de l'autre réserve des partis de l'opposition concernant l'élection du tiers de la Chambre des Représentants au suffrage indirect et la reconduction intégrale de l'ancienne équipe gouvernementale, l'arrivé de M. Filali aux affaires de l'Etat a été bien accueillie par la classe politique.

    Son style de transparence, même si personne ne peut encore le juger exhaustivement sur les faits, a séduit. Il a par ailleurs su donner des gages de sa volonté d'agir en mettant en oeuvre assez rapidement, à la demande de Sa Majesté le Roi, la Commission ad hoc sur l'Education nationale et le processus de prise en considération de la langue berbère comme l'un de nos fondements culturels.

    Il faut reconnaître que le débat sur la réfutation par le Dr Filali, lors de son passage à l'émission "Ici et Maintenant", de l'existence d'une crise politique au Maroc, a quelque peu atténué le potentiel d'espoir consensuel suscité par sa désignation comme Premier ministre. Cependant, il semble que l'état de grâce et le capital confiance dont il bénéficie ne soient pas sérieusement entamés.

    Une telle situation est propice aux réformes. Celles-ci, comme nous le savons bien, sont souvent douloureuses et difficiles à mettre en oeuvre. En période de prospérité, on n'y pense même pas, parce que les affaires marchent bien. En situation de crise, on estime souvent judicieux d'éviter de cumuler les difficultés. En réalité, c'est dans les phases quelque peu difficiles qu'on peut faire passer l'essentiel des réformes tout simplement parce que leur impact n'est pas trop bloquant.

    Le Maroc, en raison du processus de réformes déjà entamées depuis 1983, de l'ouverture politique qui s'annonce et de ses difficultés objectives malgré les acquis, peut engager des réformes plus judicieuses.

    L'alternance démocratique

    Parallèlement aux questions politiques qui ne constituent pas l'objet du présent article, pourquoi ne pas approfondir l'approche consensuelle déjà mise en oeuvre au niveau de l'Education nationale par une réflexion sur une charte nationale pour le développement économique. L'idée pourrait être intéressante, d'autant plus que les problèmes de l'éducation et les questions sociales d'une façon générale sont intimement liés aux données économiques du pays.

    Une question préliminaire se pose. Comment se permettre, lorsqu'on est démocrate, de penser à un consensus au niveau de la stratégie de développement, alors que la politique économique constitue par excellence le domaine de l'alternance démocratique ?

    Deux réponses s'imposent.

    En premier lieu, comme nous le soutenons depuis plusieurs années, l'alternance démocratique ne signifie pas opposition sur toutes les questions. Tous les pays démocratiques ont pu établir des consensus sur un certain nombre de choix de base au-delà desquels les différentes sensibilités s'expriment.

    Par ailleurs, une démocratie ne signifie pas négation de toute possibilité d'union nationale ou de large coalition pendant une période déterminée.

    Ceci peut être fondamental pour la mise en oeuvre d'un certain nombre de réformes sensibles difficiles à engager par des forces politiques isolées.

    Si une telle hypothèse advenait avant la fin de l'année au Maroc, la recherche du consensus concernerait non seulement les choix permanents, mais également les éléments de politique économique conjoncturelle. Le tout est de faire la nuance expresse entre les deux éléments de façon à dégager pour l'avenir ce qui relève des choix de base qui s'imposent à tout le monde en quasi-permanence et ce qui a trait à la politique conjoncturelle qui peut être consensuelle lors d'une phase de gouvernement d'union nationale et diverger par la suite en cas d'alternance démocratique.

    Pour revenir à l'idée de charte pour le développement économique qui peut recouvrir un consensus plus ou moins large concernant les options de base pour le développement, trois axes de réflexion pourraient attirer notre attention:

    Quels objectifs fixer à notre politique de développement ? Quelles réformes de base entreprendre au niveau du tissu économico-industriel ? Quelle stratégie de développement adopter ? (Cette partie sera publiée dans une prochaine édition).

    I. Les débats concernant les objectifs de la politique de développement

    Il s'agit en fait de réfléchir sur le type de société que l'on veut atteindre à terme. Trois grands débats émergent:

    1. Le premier débat concerne le choix entre la recherche de la croissance la plus forte dans l'ouverture internationale et la conciliation entre une croissance maximum et les objectifs de solidarité progressive et d'autosatisfaction des besoins fondamentaux en termes alimentaires, d'éducation, d'habillement, de logement et de communication.

    Deux écueils me semblent devoir être évités :

    Le premier écueil consiste à accélérer la redistribution; c'est le meilleur moyen d'arrêter la croissance, le deuxième écueil consiste à ne pas prévoir un processus précis et impératif d'accompagnement de la croissance par la redistribution. Sans équité, il n'y a pas de développement, et la croissance finit par s'arrêter.

    En tout état de cause, deux objectifs majeurs semblent s'imposer :

    Il s'agit d'abord de rejoindre les rangs de ce qu'on appelle les nouveaux pays industrialisés, avec tout ce que cela implique comme croissance forte et développement du tissu économique interne de production et de consommation.

    Il importe ensuite de procéder progressivement à une répartition des fruits de la croissance tout en assurant sur un plan stratégique l'autosatisfaction des besoins fondamentaux.

    Matérialisme exacerbé

    2. Le deuxième débat est le suivant : doit-on s'orienter vers le modèle des démocraties libérales occidentales avec une primauté au matérialisme et à un cosmopolitisme de plus en plus intégral ou opter pour une intégration intelligente dans l'économie mondiale en prenant en considération nos valeurs sociales, culturelles, humaines et spirituelles.

    En tout état de cause, un certain nombre de tendances lourdes s'imposent à nous si on ne veut pas rater le coche du développement et ignorer la réalité des rapports de force :

    La mondialisation est inéluctable. Le tout est de savoir comment bénéficier de ses bienfaits tout en minimisant les nuisances.

    Le matérialisme a démontré, malgré ses nuisances, qu'il reste fondamental pour la création et l'allocation optimale des richesses. La récompense du travail, de la créativité et de la compétitivité est un facteur universel d'émulation.

    Il importe cependant de dégager les moyens destinés à atténuer les effets négatifs de ce matérialisme exacerbé dans le cadre d'une mondialisation excessive.

    Sur le plan socio-économique, la solidarité et l'autosatistaction des besoins fondamentaux peuvent constituer des orientations intéressantes.

    Sur le plan culturel, la dimension éducation-civisme est fondamentale à cet égard.

    3. Troisième débat : doit-on opter pour un modèle libéral pur ou pour une économie de marché à visage humain avec régulation étatique ?

    Observons d'abord les mutations qui s'amorcent depuis une quinzaine d'années : la primauté à l'économie de marché et à l'initiative privée est désormais bien établie. En fait, le monde occidental a fait ce choix depuis l'émergence du capitalisme au 19ème siècle. Le contrepoids s'est fait à travers le marxisme depuis le début du siècle. Cette idéologie, qui a mobilisé pendant plus d'un demi-siècle l'Europe de l'Est puis le Tiers-Monde, a mis en évidence l'initiative publique au détriment de l'économie de marché.

    Le succès relatif du premier bloc et l'échec du second ont entraîné une accélération de l'Histoire depuis une quinzaine d'années.

    L'économie de marché et la primauté à l'initiative privée semblent être devenues des valeurs organisationnelles universelles.

    Il faut cependant préciser qu'une quasi-unanimité se fait progressivement contre le capitalisme sauvage.

    Oui à l'initiative privée. Non à ses excès, notamment sur le plan de la solidarité. D'où la mise en évidence d'une action régulatrice des pouvoirs publics.

    Partant de là, notre problématique est la suivante : doit-on donner la primauté à l'initiative privée avec le minimum d'intervention publique ? Peut-on, comme le pensent certains, attribuer à l'Etat un rôle de contrôle plus poussé et une fonction d'entreprise dans le cadre d'une économie mixte ? Ou aura-t-on à réfléchir sur un système où l'initiative de production est fondamentalement privée et accessoirement publique avec une fonction de régulation plus fine pour l'Etat ? En tout état de cause, on reviendra plus loin sur cette problématique. Pour l'instant, essayons d'examiner les tendances lourdes sur le plan historique.

    L'économie de marché semble être naturelle. Elle a toujours quasiment existé. On ne peut pas changer facilement les comportements naturels d'échange individuel par des décisions supérieures. Cependant, le libéralisme sauvage travestit les valeurs morales, spirituelles et génère des injustices et des îlots de pauvreté intolérables.

    Notre repère donc pour la décennie à venir, c'est un choix stratégique en faveur de l'initiative privée doublée d'une action correctrice de l'Etat. Ce dernier n'étant plus entrepreneur, voit-il son rôle diminuer ? Rien n'est moins sûr. Comme on le verra plus loin, on assiste plutôt à un redéploiement au niveau de fonctions nouvelles plus fines et plus délicates.

    II. Les réformes de base au niveau du tissu économico-institutionnel

    L'émergence et le développement d'une économie de marché performante et sociale sont tributaires de trois données capitales :

    Le renforcement de l'économie de marché dépend d'abord du degré de son assimilation par le tissu économique et la capacité du secteur privé à gérer le processus de développement. Il découle ensuite de la capacité managériale de l'Administration et de son aptitude à gérer le même processus. Il est enfin en relation avec la nature de l'environnement institutionnel et social.

    1. La problématique d'assimilation de l'économie de marché et de la capacité du secteur privé à gérer le processus de développement

    Comme nous l'avons souligné auparavant, personne ne remet plus en cause l'économie de marché.

    Il faut cependant préciser que si le principe est acquis, il subsiste des sensibilités différentes non seulement au niveau des organisations politiques, mais également en ce qui concerne le monde de l'entreprise lui-même. Les positions du patronat semblent laisser penser que la question n'est pas définitivement tranchée, ne serait-ce que pour des considérations liées à la progressivité dans la libéralisation de l'économie. En effet, la CGEM ne manque pas de soulever des réserves quant à la rapidité du processus de libéralisation.

    Par ailleurs, les principaux acteurs institutionnels, mais également une bonne partie de l'opinion publique, estiment que l'entreprise privée marocaine présente des déficiences quant à sa capacité à gérer le processus de développement : manque de transparence, fraude fiscale, détournement de la législation du travail, contribution au développement du phénomène de la corruption, sous-capitalisation parfois volontaire, sous-encadrement... Bref, absence d'un projet social qui l'empêcherait de discuter à partir d'une vision économique cohérente, de prévenir les aléas de l'avenir par un effort de redistribution et de se défendre correctement face à l'Administration.

    Que penser de ce débat?

    Force est de constater que le patronat marocain a réalisé une percée qualitative durant la dernière décennie : son apport au débat économique national est important. Une partie appréciable d'entrepreneurs commence à raisonner en termes de transparence et en tenant compte du contexte économique général. Une nouvelle génération d'entrepreneurs est en train d'émerger avec un nouvel état d'esprit.

    Il faut cependant reconnaître qu'on est encore assez loin de l'objectif souhaitable. En plus des problèmes invoqués plus haut, d'autres défaillances sont à mettre en évidence:

    Un bon nombre d'entreprises continuent à se cantonner dans des positions revendicatives. Le patronat s'organise en amont, mais le fonctionnement des associations professionnelles pose encore des problèmes. Des difficultés subsistent au niveau de la mobilité sociale et de l'accès des jeunes générations au capital. Il y a enfin des difficultés sérieuses à transférer une bonne partie du secteur informel vers la transparence en identifiant d'une part les intrus provenant du secteur moderne et en incitant d'autre part les autres à venir vers la transparence.

    Partant de ces considérations, une réflexion s'impose sur les conditions de modernisation des structures entrepreneuriales au Maroc.

    Une piste de réflexion pourrait être la suivante :

    Il s'agit d'une part d'affronter et d'essayer de résoudre les grands problèmes soulevés par le patronat, notamment sur les plans financier et relationnel avec l'Administration. Leur motivation et leur confiance acquises, il importe par ailleurs d'élargir la base de l'entreprenariat à la jeunesse et de solliciter et d'exiger la contribution des entreprises à l'effort de croissance, de financement et de solidarité nationale.

    2. Le management public face aux mutations économiques et la capacité de l'Administration à gérer le processus de développement

    Trois principaux axes de réflexion :

    * Les difficultés du secteur public à gérer la transition vers une économie de marché performante et sociale. Deux problèmes majeurs se posent : le comportement de principe de l'Administration vis-à-vis du processus de libéralisation; le comportement d'encadrement du processus de libéralisation.

    Concernant le comportement de principe de l'Administration vis-à-vis du processus de libéralisation, des hésitations fortes semblent subsister dans les mentalités.

    Il y a en effet parfois discordance entre le discours libéral officiel d'un certain nombre de responsables de l'Administration et leur comportement au quotidien. Le capital privé ne semble pas encore avoir acquis sa légitimité méritée.

    Si nous analysons pour l'instant le comportement d'encadrement de l'Administration, on constate que les entreprises, comme l'opinion publique d'une façon générale, ne manque pas de relever ses déficiences. On lui reproche notamment sa bureaucratie, ses longues procédures, ses contradictions, sa corruption et son relatif sous-encadrement qualitatif.

    Que dire sur cette question ? Dans ses relations économiques, l'Administration a certainement atténué ses rapports de pouvoir au profit de rapports de coopération. Cependant, des problèmes subsistent aussi bien en ce qui concerne la perception du rôle de l'Etat que la capacité managériale de l'Administration.

    Le redéploiement du rôle de l'Etat.

    Notre réflexion devrait porter sur les conditions de dépassement du faux débat sur le rôle de l'Etat. Contrairement à ce qu'on pourrait penser, la libéralisation confère à l'Administration une tâche encore plus difficile à mener.

    Rôle de l'Etat

    Elle atténue la fonction traditionnelle de l'Etat en tant que producteur, fonction relativement facile s'il n'y a ni contrôle ni sanction du marché, au profit d'une fonction plus fine et plus difficile d'animation, d'organisation et de suivi de l'économie de marché.

    La théorie libérale orthodoxe semble dire que l'Etat doit s'abstenir de toute intervention, et le marché fera le reste. Cette vision n'a plus cours aujourd'hui. Les pays les plus libéraux désengagent l'Etat de sa fonction de production comme fonction essentielle, mais lui confèrent un rôle autrement plus difficile à assumer. C'est la fonction d'animation et de suivi de l'économie de marché, de sa compétitivité et de sa capacité à conquérir des marchés externes.

    Si nous prenons l'exemple des pays de Sud-Est asiatique, l'Etat à un rôle d'incitation et un rôle d'encadrement. L'Etat est au service de l'entreprise et non l'inverse pour la résolution de ses problèmes et de ses investigations. A titre d'exemple, l'Etat agit diplomatiquement, encadre et accompagne les entreprises exportatrices.

    Mais l'Etat peut aussi être coercitif lorsqu'il s'agit de manque de transparence, de non-application des normes de productivité, d'équité ou d'atteinte flagrante aux droits des gens.

    Le redéploiement managérial de l'Administration.

    L'Administration doit assumer le sens de l'économie de marché performante et sociale, comprendre la logique de fonctionnement de l'économie mondiale, dominer les processus de développement de la compétitivité, donner le sens juste à la conciliation entre la croissance et l'équité et animer le monde économique tout en ayant ses propres problèmes.

    Tout ceci suppose un assainissement des services de l'Etat et un redéploiement profond du management public si on veut être au rendez-vous du développement.

    Désormais, une réflexion en termes managériaux s'impose. Un redéploiement est donc nécessaire au niveau de tous les comportements de la gestion publique.

    - On doit d'abord réfléchir à la fonction éthique de l'Administration et de toutes ses implications. C'est une fonction qui a été introduite au niveau de beaucoup d'entreprises à côté des fonctions classiques de maximisation de la production ou du profit. A plus forte raison, s'il n'y a pas d'éthique dans l'administration, on ne peut prétendre au développement.

    Civisme

    Cette fonction pose des problèmes d'éducation, mais également de motivation et de sanctions.

    - On doit également penser à la gestion financière des services publics, en introduisant notamment une comptabilité de productivité qui évalue les ressources, les charges et le résultat.

    La fonction Marketing et de Communication de l'Administration est également importante : l'Administration doit orienter, encadrer et motiver l'entreprise; elle doit connaître le marché et les problèmes qui se posent. Par ailleurs, l'Administration doit informer le monde économique et le citoyen.

    - Il y a également une fonction de production dans le sens d'une production qui bénéficie aux citoyens; et non d'une production qui profite d'abord aux intéressés eux-mêmes, c'est-à-dire le personnel administratif.

    A titre d'exemple : on a examiné le budget de certaines collectivités locales et on a alors constaté que le chapitre consacré au personnel dépasse de loin celui qui profite aux citoyens en termes de services.

    - Il y a ensuite la fonction d'organisation en termes de procédures, de système d'information et de système de décision.

    - On trouve par ailleurs la fonction de gestion des ressources humaines qui est fondamentale.

    Elle pose toute une série de problèmes : assainissement, formation, motivation morale, motivation matérielle, animation de groupes, reconnaissance pour services rendus, mobilité en fonction des seuls critères de conscience, de civisme et de compétence indépendamment de toute considération de lobbying ou de régionalisme.

    En tout état de cause, l'Administration ne devrait pas être un lien de résorption direct du chômage, mais un instrument efficace d'animation économique et donc de promotion de l'activité économique et de l'emploi.

    Par ailleurs, toutes les fonctions dont on vient de parler doivent être contrôlables.

    Le processus est le suivant : on doit d'abord planifier et se fixer des objectifs provisoires en fonction des objectifs ultimes ; partant de là, un contrôle de gestion doit être mis en place de façon à évaluer les résultats. De plus, il importe de mettre en place un système d'audit interne, mais également d'audit externe pour plus d'objectivité. Il y a bien sûr l'audit de la Cour des Comptes ; mais on pourrait aussi mettre en place un audit de gestion suivi des décisions qui s'imposent.

    3. L'environnement institutionnel et son impact sur le développement de l'économie de marché

    Le développement économique ne peut se faire qu'à l'abri d'un climat de confiance et de stabilité générale. Sans cela, les opérateurs nationaux et encore plus étrangers se méfieraient de tout investissement à long terme.

    Ceci est lié à deux questions majeures : l'environnement institutionnel général et la problématique sociale.

    L'environnement institutionnel général. Il s'agit essentiellement de la justice, de l'éducation-formation et du consensus démocratique. Sans une action en profondeur sur l'éducation et la formation ainsi que sur les procédures judiciaires et les textes de loi à caractère économique, le secteur privé ne peut se développer en ayant les compétences qu'il faut et bénéficier du climat de confiance générale nécessaire dans les relations d'affaires.

    De plus, l'économie de marché, l'innovation et la créativité qu'elle implique ne peuvent se faire que dans le cadre d'un climat démocratique maîtrisé au même titre d'ailleurs qu'il n'y a pas de démocratie sans liberté d'entreprendre.

    La problématique sociale.

    Il n'y a pas de développement sans répartition équitable des fruits de la croissance.

    Certes, pour des considérations de stratégie économique, il peut y avoir une phase de concentration délibérée des richesses, mais en dynamique, il faut prévoir la redistribution et l'équité sociale.

    Sans cela, il y a crise sociale et remise en cause de tout le processus de développement. D'où l'importance énorme du dialogue social.

    * Professeur à l'Université Hassan II et président de HEM.

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