Tribune

Vers des PPP mieux structurés, plus souples et plus inclusifs

Par Mohammed BENAHMED | Edition N°:5237 Le 26/03/2018 | Partager

Ingénieur de l’EMI en 1990, diplômé du Cycle supérieur de gestion de l’Iscae en 2004, lauréat du Prix de L’Economiste pour la Recherche en Economie et Gestion lors de sa 1re édition en 2005, Benahmed Mohammed est directeur des grands projets au Fonds d’équipement communal, auteur de plusieurs ouvrages et publications dans les domaines du développement territorial durable, la gouvernance et le financement des services publics, les PPP... (Ph. MBe)  

Au moment où une part significative des dépenses publiques est corrélée à la pertinence du périmètre dévolu aux services publics et où d’importantes mutations des modes de gouvernance de ces services sont à l’œuvre, il faut s’interroger sur la manière de combiner la maîtrise de la dette et des déficits budgétaires, les exigences de compétitivité économique et les moyens de mettre à disposition des infrastructures de façon plus réactive et économiquement plus efficiente.

La faiblesse des ressources financières de l’Etat, l’accumulation des retards en matière d’infrastructures, la détérioration de la qualité des services rendus à cause d’une gestion publique souvent défaillante, le déficit de maintenance, ou encore l’importance des délais d’intervention et le maintien d’un personnel surdimensionné, sont autant de contraintes qui rendent la situation plus complexe.  

En raison du caractère fortement capitalistique et de la complexité de ces infrastructures qui requièrent une technicité accrue des métiers, l’Etat et ses établissements publics sont amenés à rechercher des solutions innovantes pour la mise en œuvre des politiques de développement, en nouant des partenariats stratégiques gagnants avec le secteur privé national et international afin de surmonter les difficultés inhérentes à leurs capacités techniques, financières et managériales. Alternative a priori crédible aux limites des formes classiques de la commande publique, notamment les dérives de coûts, de budgets et de délais, accélérateur de l’investissement public, catalyseur d’une croissance économique durable, le PPP, lorsqu’il est utilisé à bon escient, est considéré comme un vecteur de renouveau de l’action publique et l’un des modes de collaboration public-privé les plus prometteurs en temps de tension budgétaire et de sévérité économique.

Le recours au PPP trouverait tout son sens dans l’optimisation du partage des risques et des bénéfices entre l’état et les opérateurs privés, qui doit engendrer un bilan coûts-avantages plus favorable pour la collectivité publique, critère dit de l’efficience ou de la «Value for money», et son corollaire, le «Public Sector Comparator», ainsi que des gains de productivité grâce au recours à une gestion privée plus efficace, dont la qualité et les performances doivent être contractualisées et financièrement sanctionnées.

Sous réserve d’être piloté dans un schéma de gouvernance adéquat, le PPP permet de réaliser des grands projets structurants dans divers secteurs stratégiques de l’économie nationale tels que le transport terrestre, ferroviaire, aérien et maritime, la production et la distribution de l’eau et d’énergie, ou encore les nouvelles technologies, l’environnement, la santé, l’éducation, avec un lissage de l’investissement et un paiement étalé sur le long terme de l’équipement.

En dépit de ces atouts, le PPP doit être opéré avec prudence car il reste d’un maniement complexe et délicat et exige, par rapport à la maîtrise d’ouvrage ou la régie publique, des compétences pointues en matière de modélisation économique, de structuration juridico-financière et de gestion des interfaces, ainsi que des capacités institutionnelles de négociation et de contrôle efficace de ces contrats, face aux opérateurs privés qui sont forts de leur expertise juridique, technique et financière.
Dans le même temps, les cocontractants doivent faire preuve de créativité, inventer de nouveaux modes d’intervention plus participatifs, plus flexibles et plus inclusifs, et trouver un point d’équilibre entre les exigences du service public, les intérêts commerciaux privés et les attentes des populations, y compris les plus vulnérables.

Le Maroc dispose d’une vieille tradition de PPP, dans son acception la plus large, dans des secteurs aussi variés que la production d’énergie électrique, le transport autoroutier, ferroviaire, la gestion et l’exploitation portuaire, le transport urbain, l’irrigation, la distribution d’eau et d’électricité, l’assainissement et l’épuration des eaux usées, la collecte et le traitement des déchets…etc.
Au fil des décennies, ces secteurs ont disposé de leurs propres lois sectorielles qui autorisent des partenariats avec le secteur privé, soit sous forme de concessions multisectorielles ou de gestion déléguée dans le cadre de conventions spécifiques à chaque opération.
Or, ces lois ne détaillent pas les procédures et conditions de sélection des concessionnaires, laissant au maître d’ouvrage la latitude de les fixer au cas par cas, ce qui aurait donné lieu à une grande variété de régimes, des distorsions dans les conditions applicables aux opérateurs bénéficiant de concessions dans des secteurs différents, voire dans le même secteur, et un manque de transparence et de sécurité pour les investisseurs.

Aucune de ces formules ne peut être assimilée au contrat de PPP introduit par la loi n°86-12 et le décret n°2-15-45 pris pour son application, dans la mesure où les textes les régissant ne prévoient pas notamment la notion de complexité du projet, l’évaluation préalable dûment approuvée et démontrant l’avantage économique du recours au PPP comparativement aux autres formes de l’achat public, ou encore le dialogue compétitif, l’offre spontanée, la procédure négociée...etc.

Si l’Etat et ses entreprises publiques peuvent aujourd’hui conclure des PPP au sens de cette loi, il n’en demeure pas moins qu’il existe des zones de conflits juridiques avec les textes sectoriels existants ainsi qu’un amalgame entre partenariats établissements publics-opérateurs privés et ces contrats de PPP, qui mériteraient d’être clarifiés.

Par ailleurs, ce dispositif légal et réglementaire concerne uniquement les contrats conclus par l’Etat, ses entreprises et établissements publics alors que les collectivités territoriales sont clairement évincées de son champ d’application.
Du coup, l’applicabilité de cette loi suggère-t-elle d’abroger de manière claire lesdits textes sectoriels en vigueur et d’élargir son objet aux collectivités territoriales, en particulier les régions et les grandes villes, à l’instar des cadres juridiques étrangers qui s’appliquent à toutes les collectivités publiques et aux services relevant de leurs compétences, y compris ceux à caractère non marchand.

 La confiance: maître-mot du succès du PPP

Du fait de la durée des contrats, de la  taille des projets, de leur complexité et des risques encourus, le succès du PPP repose fondamentalement sur la confiance mutuelle: confiance des pouvoirs publics dans le savoir-faire des opérateurs, dans leur volonté à s’engager sur le long terme et à s’adapter aux changements et aux aléas; confiance des opérateurs dans la capacité de l’autorité publique à créer un environnement propice à la sécurisation juridique des contrats et l’égalité de traitement, et dans sa volonté de ne pas bouleverser l’équilibre économique du contrat par un changement unilatéral des règles du jeu.

                                                                     

Transfert de savoir-faire

Prenant levier sur une association intelligente, au maître d’ouvrage public, le professionnalisme indispensable à une gestion plus performante, le PPP permet de confier la conception, le financement, la construction, l’exploitation et souvent la maintenance d’un équipement ou d’un service public à un seul et même opérateur privé, s’agissant notamment de projets complexes nécessitant des capacités techniques qui sont hors de portée des collectivités publiques, et de sanctuariser les coûts globaux durant tout le cycle de vie de l’équipement.

Du coup, le contrat de PPP, lorsqu’il est pratiqué dans un environnement concurrentiel et un cadre contractuel vertueux, constitue autant un moyen générateur de qualité, de maîtrise des coûts et des risques techniques, commerciaux et financiers et de garantie de bonne maintenance sur la durée de l’infrastructure, qu’un instrument de promotion de l’innovation et de transfert technologique, notamment via des mécanismes crédibles favorisant l’émergence d’opérateurs privés nationaux et le développement d’un savoir-faire compétitif.

 

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